Oleh: Herman Lilo
Penggiat Pemilu dan Demokrasi
Pemilu adalah medium demokrasi bukan sekadar mekanisme untuk memilih siapa yang akan duduk di lembaga perwakilan atau memimpin pemerintahan.
Pemilu adalah desain kelembagaan yang menentukan bagaimana suara rakyat diterjemahkan menjadi kekuasaan politik.
Di balik tindakan sederhana mencoblos terdapat sebuah desain kelembagaan yang kompleks.
Siapa yang dapat dipilih, bagaimana suara dihitung, bagaimana pemenang ditentukan, bagaimana kursi dibagikan, serta bagaimana hubungan antara wakil dan pemilih dibentuk, semuanya merupakan konsekuensi dari pilihan terhadap sistem pemilu.
Dalam literatur ilmu politik, pembahasan mengenai hal tersebut salah satunya dikenal melalui konsep electoral engineering.
Pippa Norris melalui bukunya Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior (2004) menunjukkan bahwa aturan pemilu bukan sekadar perangkat administratif, melainkan instrumen kelembagaan yang dapat membentuk insentif dan perilaku politik.
Karena itu, setiap perubahan sistem pemilu seharusnya tidak dimulai dari pertanyaan siapa yang paling diuntungkan, melainkan dari pertanyaan yang jauh lebih mendasar: siapa yang paling dilayani?
Jawabannya semestinya jelas: pemilih. Desain pemilu semestinya berorientasi pada pemilih (voter-centered electoral design). Pemilih adalah subjek utama demokrasi.
Karena itu, desain pemilu yang baik harus menempatkan pengalaman, kemudahan, kepastian hak, keterwakilan, serta kemampuan pemilih memahami pilihan politik sebagai pusat perancangannya.
Dari Pemilu Orde Baru ke Era Reformasi
Sejarah pemilu Indonesia menunjukkan bahwa desain kepemiluan terus berubah mengikuti perkembangan politik dan demokrasi.
Pada masa Orde Baru, khususnya Pemilu 1977 sampai 1997, pemilu untuk memilih DPR dan DPRD menggunakan sistem perwakilan berimbang atau proporsional dengan stelsel daftar.
Peserta pemilu hanya tiga, yakni Partai Persatuan Pembangunan (PPP), Golongan Karya (Golkar), dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI).
Golkar pada masa itu bukan partai politik dalam pengertian yang sama dengan PPP dan PDI, tetapi merupakan salah satu peserta pemilu. Namun, dalam praktik politik Orde Baru, ketiganya menjadi tiga kekuatan politik peserta pemilu.
Dalam Stelsel daftar tertutup (closed-list), persoalan utama bukan hanya bagaimana suara dikonversi menjadi kursi, tetapi juga siapa yang memiliki kendali dalam menentukan calon yang akhirnya memperoleh mandat: partai atau pemilih.
Dari perspektif pemilih, desain tersebut relatif sederhana. Pemilih tidak memilih kandidat legislatif secara individual.
Dalam sistem daftar tertutup, pilihan terutama diberikan kepada organisasi politik, sedangkan penentuan calon terpilih sangat ditentukan oleh mekanisme internal partai.
Kesederhanaan prosedur itu memang memudahkan pemilih, tetapi ruang pemilih untuk menentukan secara langsung siapa wakilnya sangat terbatas.
Reformasi 1998 kemudian membawa perubahan mendasar.
Pemilu 1999 merupakan pemilu pertama setelah jatuhnya Orde Baru dan diikuti 48 partai politik.
Sistemnya masih menggunakan sistem perwakilan berimbang dengan stelsel daftar, tetapi konfigurasi politik dan mekanisme penentuan calon mulai berubah.
Perubahan lebih nyata terjadi pada Pemilu 2004. Untuk DPR dan DPRD, Indonesia menggunakan sistem proporsional dengan daftar calon terbuka.
Namun, sistem terbuka ketika itu belum identik dengan sistem suara terbanyak seperti sekarang melainkan stelsel daftar (open list).
Penetapan calon masih dikaitkan dengan pencapaian Bilangan Pembagi Pemilih (BPP), dan apabila tidak ada calon yang memenuhi ketentuan tersebut, maka penentuan calon peraih kursi tetap kembali ke nomor urut.
Ungkapan populer saat itu seperti “sistem urut kacang” namun itu bukanlah istilah teknis.
Istilah yang lebih tepat adalah mekanisme penetapan calon berdasarkan nomor urut.
Sementara perubahan menuju suara terbanyak merupakan penguatan terhadap pilihan individual pemilih dalam sistem proporsional terbuka.
Karena itu, istilah “proporsional terbuka” harus dipahami sebagai suatu desain yang berkembang, bukan sebagai sistem yang sejak awal langsung memberikan kemenangan kepada calon dengan suara terbanyak.
Dari “Nomor Urut” Menuju Suara Terbanyak
Perdebatan mengenai hubungan antara suara pemilih dan nomor urut calon mencapai titik penting menjelang Pemilu 2009.
UU Nomor 10 Tahun 2008 semula mengatur bahwa calon terpilih antara lain ditentukan berdasarkan perolehan sekurang-kurangnya 30 persen dari BPP; jika tidak terpenuhi, kembali ke nomor urut kecil untuk menentukan.
Ketentuan tersebut terdapat dalam Pasal 214 UU 10/2008.
Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 22-24/PUU-VI/2008 kemudian membatalkan ketentuan tersebut. Konsekuensinya sangat penting: penetapan calon terpilih dalam pemilu legislatif bergerak menuju prinsip suara terbanyak, bukan lagi dominasi nomor urut.
Pemilu 2009 menjadi tonggak penting karena untuk pertama kalinya calon anggota DPR ditetapkan berdasarkan perolehan suara terbanyak, bukan berdasarkan nomor urut.
KPU mencatat bahwa Pemilu 2009 menggunakan sistem proporsional terbuka dan pemilih dapat menentukan calon legislatif yang dipilihnya.
Pemilu 2029: Memudahkan Pemilih
Persoalan desain pemilu tidak berhenti pada sistem proporsional terbuka atau tertutup. Indonesia kini menghadapi perubahan yang lebih besar menyangkut keserentakan pemilu.
Desain keserentakan yang diawali pada pemilihan kepala daerah mulai memperoleh landasan hukum melalui Perppu Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota.
Perppu tersebut kemudian ditetapkan menjadi UU Nomor 1 Tahun 2015 dan disempurnakan melalui UU Nomor 8 Tahun 2015.
Berdasarkan kerangka hukum tersebut, Indonesia untuk pertama kalinya menyelenggarakan Pilkada serentak pada 2015.
Namun keserentakan itu kemudian runtuh setelah Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 pada 26 Juni 2025 memutuskan bahwa mulai 2029 pemilu nasional dan pemilu daerah/lokal harus diselenggarakan secara terpisah.
Pemilu nasional mencakup pemilihan Presiden dan Wakil Presiden, DPR, serta DPD.
Setelah itu, dalam rentang waktu paling singkat dua tahun dan paling lama dua tahun enam bulan sejak pelantikan anggota DPR dan DPD atau Presiden/Wakil Presiden, dilaksanakan pemilu daerah/lokal untuk memilih DPRD provinsi, DPRD kabupaten/kota, serta gubernur/wakil gubernur, bupati/wakil bupati, dan wali kota/wakil wali kota.
Putusan ini penting bukan hanya karena mengubah jadwal. MK secara eksplisit mempertimbangkan kemudahan dan kesederhanaan bagi pemilih.
Artinya, desain pemilu harus dilihat dari pengalaman manusia (voter) yang berada di bilik suara, bukan semata-mata dari kepentingan partai, calon, atau penyelenggara.
Lalu, Pilkada Masuk Rezim Apa?
Pertanyaan penting berikutnya: apakah Pilkada tetap berada dalam rezim otonomi daerah atau masuk ke dalam desain pemilu?
Secara hukum positif, penyelenggaraan Pilkada masih memiliki undang-undang khusus, yakni UU Nomor 1 Tahun 2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota, sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 8 Tahun 2015, UU Nomor 10 Tahun 2016, dan terakhir UU Nomor 6 Tahun 2020.
UU Nomor 10 Tahun 2016 merupakan perubahan kedua dan statusnya masih berlaku, dengan perubahan selanjutnya antara lain melalui UU Nomor 6 Tahun 2020.
Namun secara konstitusional, pertanyaan tersebut telah mengalami perkembangan.
Dalam Putusan 85/PUU-XX/2022, Mahkamah Konstitusi menegaskan bahwa pemilu dan pemilihan kepala daerah berada dalam satu rezim pemilu. MK kemudian juga berwenang menangani perselisihan hasil Pilkada.
Karena itu, Pilkada tidak tepat lagi diposisikan secara sederhana sebagai sesuatu yang sepenuhnya terpisah dari rezim pemilu.
Secara regulasi memang masih diatur dalam UU Pilkada, tetapi secara konstitusional berada dalam satu rezim pemilu.
Putusan 135/PUU-XXII/2024 bahkan memperjelas desain tersebut dengan menempatkan Pilkada bersama DPRD sebagai bagian dari pemilu daerah/lokal mulai 2029.
Desain Pemilu bukan “Siapa yang Diuntungkan?”
Di sinilah revisi UU Pemilu harus berhati-hati. Revisi akan menghadapi jalan buntu apabila desainnya dimulai dari pertanyaan: siapa yang paling diuntungkan?
Pertanyaan tersebut mudah menyeret pembentuk undang-undang pada kepentingan jangka pendek: partai mana yang memperoleh keuntungan, calon mana yang lebih mudah terpilih, siapa yang memiliki peluang mempertahankan kekuasaan, atau desain apa yang paling menguntungkan kekuatan politik tertentu.
Pertanyaan yang lebih sehat adalah: siapa yang paling dilayani?
Jawabannya adalah pemilih.
Desain seperti ini dapat disebut sebagai pendekatan voter-centered electoral design atau desain pemilu yang berpusat pada pemilih.
Ukurannya bukan sekadar apakah partai memperoleh kursi secara proporsional, tetapi apakah pemilih memahami pilihan yang tersedia, dapat memberikan suara dengan mudah, memperoleh informasi yang memadai, memiliki kesempatan yang setara, dan yakin bahwa suaranya dihitung secara jujur.
Penyelenggara Harus Berdiri Kokoh
Pemilu dapat dianalogikan sebagai sebuah pertandingan. Peserta tentu ingin menang, sementara penonton mengharapkan pertandingan yang adil.
Tetapi pertandingan yang adil tidak mungkin terwujud tanpa panitia dan pengawas pertandingan serta wasit yang dipercaya.
Dalam demokrasi, fungsi tersebut berada pada penyelenggara pemilu.
Karena itu, revisi UU Pemilu harus memperkuat posisi dan independensi KPU, Bawaslu, serta lembaga etik penyelenggara pemilu, terutama DKPP.
KPU harus memiliki kapasitas teknis dan kelembagaan yang kuat; Bawaslu harus mampu menjalankan pengawasan secara independen dan efektif; sementara mekanisme etik harus menjamin integritas penyelenggara.
Putusan MK mengenai pemisahan pemilu nasional dan lokal pada 2029 sekaligus menunjukkan bahwa perubahan desain akan membawa konsekuensi besar terhadap tahapan, kelembagaan, beban kerja, dan pengelolaan pemilu.
Pada akhirnya, demokrasi tidak boleh dirancang untuk memudahkan elite mengelola pemilih.
Demokrasi harus dirancang agar pemilih mudah menggunakan kedaulatannya.
Karena itu, prinsip utama revisi UU Pemilu semestinya sederhana: bukan siapa yang paling diuntungkan, melainkan siapa yang paling dilayani.
